Разграничение функций собственника может выглядеть следующим образом:

а)  отделу по учету, распределению и приватизации жилищного фонда поручаются функции:
—  сдача в наем и аренду жилых помещений;
—  приватизация жилых помещений;
б)  Комитету по управлению имуществом муниципального образования поручаются функции:
—  сдача в аренду нежилых помещений;
—  продажа и покупка жилых помещений;
—  обмен жилых помещений;
в) Департаменту жилищно-коммунального хозяйства поручаются функции:
—  соблюдение нормативно-технических требований к содержанию и использованию жилья и объектов инженерной инфраструктуры;
—  обеспечение соответствующего финансирования для содержания жилищного фонда;
—  выбор организаций и заключение договоров на управление жилищным фондом.

Фактическое разграничение функций в каждом муниципальном образовании может происходить в соответствии со структурным устройством органов местного самоуправления, но реализацию этих функций все структурные подразделения должны осуществлять только на договорной основе. Таким образом, администрация муниципалитета в договор найма должна включить пункт, в котором отрегулирован вопрос, где этот договор будет храниться, кем отслеживаться и на каких условиях будут предоставляться жилищно-коммунальные услуги.

При сдаче нежилого помещения в аренду комитет по управлению имуществом должен самостоятельно заключать договор с арендатором, но кроме этого он либо должен перепоручить свои функции по ведению всех видов баланса по нежилому помещению департаменту ЖКХ, либо участвовать в тройственном договоре на управление жилищным фондом между департаментом ЖКХ, комитетом по управлению имуществом и управляющей организацией (служба заказчика или другие).

Департамент ЖКХ должен определять количество управляющих организаций и заключать с ними договор на управление жилищным фондом. Возможны различные варианты: либо все функции управления передаются управляющей компании, либо часть функций управления остается за департаментом ЖКХ.

Ключевой фигурой в реализации рыночных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве является управляющая организация. При разработке положения об управляющей организации по управлению жилищным фондом муниципалитет должен руководствоваться следующими соображениями:
— управляющая организация должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;
—  управляющая организация является самостоятельным коммерческим предприятием, целью деятельности которого, как и любого коммерческого предприятия, является получение прибыли.

Исходя из этого, деятельность управляющей организации, с одной стороны должна быть жестко регламентирована органами исполнительной власти муниципального образования, с другой стороны, администрация муниципального образования не должна вмешиваться в финансовую деятельность управляющей организации. Администрация муниципального образования определяет следующие позиции, регламентирующие деятельность управляющей организации, и фиксирует их в положении об управляющей организации и договоре на право управления жилищным фондом, заключенном между администрацией и управляющей организацией:
—  передача прав на управление жилищным фондом, с указанием объемов жилищного фонда, передаваемого в хозяйственное ведение управляющей организации;
- обязанности по обеспечению жилищного и нежилого фондов энергоресурсами (теплоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, водоснабжение др.) с определением качественных и количественных характеристик;
— определение объемов работ по эксплуатации и содержанию жилищного и нежилого фондов, с указанием периодичности их выполнения, качественных и количественных характеристик;
—  определение тарифов оплаты для потребителей соответствующих ресурсов и коммунальных услуг и обязательств муниципального бюджета (до полного покрытия затрат на производство и поставку услуг со стороны потребителей);
—  штрафные санкции за непоставку, нарушение качественных или количественных показателей поставленных потребителям услуг;
— условия расторжения договора на право управления жилищным фондом.

Управляющая организация осуществляет сбор коммунальных платежей с населения и других потребителей коммунальных услуг и является получателем бюджетных средств. В стоимость тарифа, определяемого администрацией муниципального образования, должны входить затраты на содержание управляющей организации. Таким образом формируется бюджет управляющей организации, из которого она осуществляет расчеты с поставщиками и производителями коммунальных услуг. Прибыль, оставшаяся в распоряжении управляющей организации после производства всего оговоренного комплекса работ и услуг и расчетов с подрядными организациями, является собственностью управляющей организации и расходуется по ее усмотрению.

Подрядные организации в конкурентных зонах обслуживания привлекаются управляющей организацией на конкурсной основе. Основным критерием конкурсного отбора подрядной организации являются обязательства подрядчика по выполнению определенного комплекса работ необходимого качества за минимальную оплату. В монопольных зонах привлечение подрядных организаций на конкурсной основе невозможно, поэтому управляющая организация осуществляет оплату услуг организаций-монополистов на основании определенных администрацией муниципального образования ставок и тарифов. В этом случае получение прибыли управляющей организацией возможно за счет применения штрафных санкций (за непоставку, неполную поставку, нарушение качественных характеристик соответствующего ресурса, др.) к поставщикам ресурсов, за счет установки приборов учета и применения ресурсосберегающих технологий, которые невозможно осуществить отдельно взятому потребителю (установка приборов учета на дом или подъезд, утепление фасадов зданий, др.). В дальнейшем эффективно действующие управляющие организации заинтересованы в привлечении инвестиционных средств и направлении их в модернизацию или создание новых предприятий ЖКХ с целью снижения себестоимости производимой ими продукции.

Таким образом, управляющая организация как субъект рыночных отношений (фактически выступающая в роли продавца коммунальных услуг), имеющая целью своей деятельности получение прибыли, объективно заинтересована:
— в обеспечении потребителей (покупателей) услуг необходимым ассортиментом и качеством услуг;
—  в обеспечении действенного контроля за качеством и количественными показателями поставляемых подрядчиком услуг;
—  в расширении рынка, т. е. в расширении зоны ответственности и в расширении ассортимента услуг;
—  в применении ресурсосберегающих технологий в производстве, поставке и потреблении услуг;
—  в демонополизации рынка производства и поставки коммунальных услуг;
—  в минимизации задолженностей населения и других потребителей коммунальных услуг.

Следствием этого может стать не только повышение уровня предоставления услуг населению, но и снижение себестоимости производства услуги, и в конечном итоге снижение ее стоимости для потребителя. Помимо этого в муниципальном образовании появляется эффективный налогоплательщик.

Оптимальной организационной формой управляющей организации является акционерное общество, акционерами которого могут быть администрация муниципального образования и организации и частные лица, имеющие возможность инвестирования в жилищно-коммунальное хозяйство. Также важен вопрос об оптимальных размерах зоны ответственности управляющей организации. Размер обслуживаемого жилищного и нежилого фондов не должен быть достаточно мал, так как в этом случае возрастут издержки на содержание самой управляющей организации. Ведь управляющая организация должна быть достаточно разветвленной структурой, на низовой ступеньке которой находятся сотрудники, отвечающие за содержание и эксплуатацию конкретного здания или группы зданий (старший по дому, группе домов или домоуправ). Соответственно при незначительных обслуживаемых площадях значительно возрастут собственные издержки управляющей организации за счет нерационального использования сотрудников центрального аппарата, осуществляющих координацию деятельности старших по дому и других сотрудников, организации малозагруженных центров сбора платежей, договорного отдела, аварийно-диспетчерской службы и т. д. Произведенные расчеты по муниципальным образованиям Московской области показали возможность эффективной деятельности управляющей организации при минимальной зоне обслуживания от 600 тысяч квадратных метров, а наиболее эффективная деятельность управляющей компании наступает при обслуживании порядка 1500—3000 тысяч квадратных метров (с рентабельностью до 30%), при этом затраты на содержание самой управляющей компании составляют 5—7% от стоимости жилищно-коммунальных услуг. Таким образом, в городах с населением от 30 до 150 тысяч человек рекомендуется создавать одну управляющую организацию, в городах свыше 150 тысяч человек — несколько, а в населенных пунктах и городах до 30 тысяч человек — одну, с возложением на нее дополнительных функций, например практического производства работ по содержанию и эксплуатации зданий и сооружений.

В качестве одного из успехов реформирования отмечается создание, аналогичных управляющей организации служб заказчика. Однако какого-либо положительного результата получено не было, скорее наоборот. Основной причиной отсутствия эффекта от внедрения служб заказчика является организационная форма службы заказчика. Как правило, это либо муниципальное унитарное предприятие, либо муниципальное учреждение, административно подчиненное соответствующему подразделению муниципального образования. В результате служба заказчика не стала и не может стать полноценным субъектом рыночных отношений, фактически превратившись в дополнительное подразделение администрации. На практике службы заказчика оформляют договоры с подрядными организациями, производят сбор платежей с населения и осуществляют перевод собранных средств на расчетные счета подрядных организаций (как правило, с транзитных счетов). Следовательно, служба заказчика не имеет реальных финансовых рычагов управления подрядными организациями, так как перевод собранных средств подрядчикам осуществляется малозависимо от качественных и количественных показателей выполненной ими работы, и не имеет заинтересованности в финансовых результатах своей деятельности, так как не имеет возможности распоряжаться поступающими средствами и потенциально возможной прибылью.

Однако созданные службы заказчика можно рассматривать в качестве организации, образующей управляющую организацию. Для этого необходимо изменить организационно-правовую форму службы заказчика, преобразовав ее из муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения в акционерное общество. А отношения с администрацией урегулировать в договорной форме, обеспечив самостоятельность хозяйственной деятельности созданного акционерного общества. Как уже упоминалось выше, свое присутствие в акционерном обществе администрация муниципального образования может обеспечить за счет контрольного пакета акций акционерного общества, передав в качестве уставного капитала принадлежащую ей собственность.

Большие сомнения в процессе разграничения функций вызывает у муниципалитетов возникновение дополнительного налога на добавленную стоимость (НДС) при оплате всех услуг по содержанию жилья. Но это не должно стать препятствием, так как фактически удорожание происходит не на 18%, а на 8— 10% и эффект, полученный от упорядочения финансовых потоков, взаимоотношений, привлечения в сферу ЖКХ более развитых и современных предприятий, ориентированных на рынок, значительно выше потерь.

Следующими задачами совершенствования системы управления жилищно-коммунальным хозяйством и формирования конкурентной среды в жилищно-коммунальном хозяйстве после разграничения функций становятся: 

—  переход на договорные отношения между заказчиком и подрядными жилищными организациями любой организационно-правовой формы, а также коммунальными предприятиями, позволяющими производить оплату выполненных подрядными организациями работ, в зависимости от объема выполненных работ и потребительских качеств, предоставленных услуг;
—  переход на конкурсную систему отбора подрядных организаций по обслуживанию жилья любых организационно-правовых форм, что позволит завоевать право на обслуживание муниципального жилищного фонда только тем подрядным организациям, которые способны предоставить высокий уровень обслуживания по наиболее низким ценам, в то время как подрядные организации, не способные находить пути снижения себестоимости для предоставления качественных услуг, будут вытесняться из данной сферы деятельности.

Формирование договорных отношений между собственником жилищного фонда, управляющей организацией, подрядными организациями и поставщиками коммунальных услуг и потребителем коммунальных услуг

Предлагаемая система договорных отношений направлена на дальнейшее разграничение функций собственника жилищного фонда и хозяйственной деятельности по его управлению и обслуживанию, функций заказчика и производителя, поставщика коммунальных услуг и обеспечения законных прав потребителя жилищно-коммунальных услуг.

При одновременном выполнении функций заказчика и подрядчика одним хозяйственным субъектом в большинстве регионов не существует организации, объективно заинтересованной не только в качественном выполнении муниципального заказа в установленные сроки, но имеющей реальные рычаги воздействия на его выполнение. Отсутствие такой организации, экономические интересы которой, строго говоря, противоположны интересам подрядных организаций (так как цель заказчика — не только сформировать муниципальный заказ, но и найти способы обеспечить его качественное выполнение за минимально возможную сумму, а цель подрядчика — получить максимум прибыли, в первую очередь, за счет выполнения меньшего объема работ), создает возможность, прежде всего, муниципальным предприятиям удовлетворить собственные экономические интересы наиболее легким способом. Суть этого способа состоит в выполнении не объективно необходимых, а наиболее дорогостоящих видов работ в соответствии с существующей раздутой калькуляцией на одни из них и заниженной на другие, что, в свою очередь, приводит к удорожанию стоимости содержания жилья и снижению его качества.

В соответствии с существующими механизмами управления в ЖКХ, реальные предложения по формированию объемов работ исходят от муниципальных жилищных предприятий. Соответствующая структура администрации (отдел или департамент ЖКХ), не обладая необходимой полнотой информации о состоянии жилищного фонда и имея в своем распоряжении ограниченный штат сотрудников, не в состоянии правильно, т. е. в соответствии с интересами собственника и ограниченным объемом финансирования, определять приоритеты и объемы объективно необходимых видов работ. Кроме того, данная структура администрации при существующем составе практически не в состоянии осуществлять полноценный текущий контроль выполняемых жилищными предприятиями работ по управлению и тем более по обслуживанию жилищного фонда, а соответственно, не в состоянии корректировать оплату с учетом качества реально предоставленных ими услуг.

Если функции собственника, управления и обслуживания жилищного фонда не разграничиваются и не оформляются договором, то, как правило, сохраняются административно-командные отношения между собственником и субъектом хозяйствования.

Кроме того, разделение функций, выполнение которых необходимо для содержания жилищного фонда, между различными организациями и введение между ними договорных отношений создает необходимые предпосылки для осуществления эффективной системы вертикального контроля и анализа работы этих структур, на основе которого наименее эффективно работающие организации заменяются с помощью конкурсного отбора другими, наиболее перспективными.

Договорный тип отношений является неотъемлемым элементом рыночной системы, без которого невозможно сформировать полноценных отношений между продавцом коммунальных услуг и потребителем. На сегодняшний день права потребителей и обязанности поставщика и производителя жилищно-коммунальных услуг регламентированы «Гражданским кодексом», «Законом о защите прав потребителей» и другими законодательными актами, исходя из которых при производстве услуг по эксплуатации жилого здания, проведении работ по техническому обслуживанию, ремонтам, при обеспечении энергоре-сурсоснабжения, между потребителем и продавцом или исполнителем возникают возмездные гражданско-правовые отношения, которые накладывают на стороны соответствующие обязательства. Причем фактом их возникновения является произведенная потребителем оплата за услуги, независимо от наличия заключенного между ними договора. Казалось бы, формальности соблюдены, и нет необходимости в заключении полноценного договора. Однако в отсутствие договора потребитель, как правило, не имеет достоверной информации о поставщике услуг, о сроках и периодичности поставки или исполнения услуги, о ее качественных и количественных характеристиках, на основании которых он может сделать вывод о качестве его обслуживания и предъявить претензии в случае ее некачественного или неполного исполнения. В результате этого, во-первых, нарушаются конституционные права потребителя коммунальных услуг, во-вторых, на рынке отсутствует «полноценный» покупатель услуг, способный осуществлять систематический контроль за их исполнением, производить оплату не только в зависимости от факта их выполнения, но и с учетом количества и качественных параметров поставляемых ему услуг, а в случае неисполнения — принимать соответствующие меры, заставляющие продавца или производителя исполнять в полной мере принятые на себя обязательства.

Таким образом, формируется договорная база, регламентирующая отношения в жилищно-коммунальном хозяйстве, которую можно разделить натри группы:
—  администрация муниципального образования, другие собственники жилищного фонда — управляющая организация;
—  управляющая организация — подрядные организации и поставщики коммунальных услуг;
—  управляющая организация — потребители коммунальных услуг.

Договор между муниципальным образованием (и другими собственниками жилищного фонда) и управляющей организацией на управление жилищным фондом должен заключаться как договор возмездного оказания услуг. Основной функцией управляющей организации является поддержание в надлежащем состоянии и развитие принятой от собственника в управление недвижимости в соответствии с требованиями собственника и государственными стандартами качества предоставления жилищно-коммунальных услуг.